Foto: X: DNP
Además de delegar tareas y transferir dinero a las regiones, necesitamos replantear la relación entre niveles de gobierno para que las regiones – y por lo tanto el país—puedan despegar hacia el desarrollo sostenible impulsado por la innovación desde los territorios y desde la nación.
Por: Jaime Acosta Puertas*
Una visión alternativa de Colombia
El borrador en discusión al que accedí de la Misión de Descentralización convocada por el gobierno nacional tiene un acierto y un pendiente: el acierto es proponer un norte claro para el proceso de descentralización hacia un país menos desequilibrado y espacialmente mejor comprendido y organizado; el pendiente es no señalar cómo sería la transición hacia la autonomía regional, que implicaría cambios en lo nacional y en lo territorial, cambios que a su vez tendrían que plasmarse en una ambiciosa reforma de la Constitución.
Pero ya se dispone de una mirada distinta y en consonancia con un gobierno progresista que reconoce la evidente complejidad y heterogeneidad de los territorios y de su gente. Colombia es un Estado centralista que pretende perpetuar la dominación de algunas culturas, dotado de abundantes recursos naturales en territorios diversos, sin entender que ya nada será igual para las élites políticas, económicas y tecnocráticas de los pasados dos siglos.
La Misión de Descentralización obedece a dos lógicas: la sectorial y la territorial. Aunque las transferencias van del Gobierno Nacional a los territorios, las transferencias no se asignan con un enfoque descentralista ni de cierre de brechas, equidad entre territorios, inclusión de las poblaciones con los más bajos niveles de bienestar, ni atendiendo las urgencias del calentamiento global, ni protegiendo la riqueza ambiental, ni proyectando el potencial de las culturas para aprovechar factores propios de un desarrollo endógeno sostenible desde la economía de la innovación y comprensivo de una actuación abierta en la globalización.
No se trata de atender únicamente al desarrollo sostenible de los distintos países, sino de los distintos territorios dentro de los países con menor desarrollo, así como de las zonas fronterizas como en el caso complejo de la Amazonia. Es decir, son las naciones y los territorios los que pueden salvar la selva amazónica.
El desarrollo sostenible innovador implica ir más allá de la descentralización y una manera diferente de pensar y actuar de los actores para concebir nuevos paradigmas. Por eso es válido considerar este desarrollo endógeno como una variante heterodoxa de la economía de la innovación capaz de superar la dependencia de fuentes externas de conocimiento y de bienes y servicios de alta complejidad tecnológica. Con la descentralización esto no es posible, pero con las autonomías regionales sí, porque se sumarían recursos de la nación, de los territorios, de las empresas, y de centros de investigación y educación.
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La salud como ejemplo
En Colombia se debate la reforma a la salud. En el texto inicial, que se cayó en el Senado, había un artículo que impulsaba el desarrollo de una industria de salud y la investigación científica y tecnológica en el marco de las políticas nacionales de reindustrialización y de educación.
El desarrollo sostenible innovador implica ir más allá de la descentralización y una manera diferente de pensar y actuar de los actores para concebir nuevos paradigmas. Por eso es válido considerar este desarrollo endógeno como una variante heterodoxa de la economía de la innovación capaz de superar la dependencia de fuentes externas de conocimiento y de bienes y servicios de alta complejidad tecnológica.
Si en el nivel nacional se originan estas fallas del mercado y del Estado, los impactos se sentirán en los territorios porque las capacidades de algunos de ellos para desarrollar alta tecnología e investigación de frontera quedarán neutralizadas por malas decisiones de las autoridades nacionales.
De Colombia a Brasil
Mientras que el gobierno colombiano y las EPS quitaban el componente productivo y de investigación en la reforma de la salud, en Brasil, el presidente Lula inauguraba en Minas Gerais la fábrica de insulina de BIOMM, empresa nacional. “Es una expresión del sueño de soberanía en el área de salud. Un país soberano precisa de una industria nacional fuerte”, dijo Lula.
Al día siguiente Lula también asistió a la entrega de un avión de última generación fabricado por Embraer para la aerolínea brasilera Azul. Brasil es un país federado, es decir, tiene un modelo de autonomía territorial en el cual convergen nación y territorio en distintos frentes estratégicos.
Mientras tanto, en Colombia, General Motors anunciaba el cierre de su planta en Bogotá, ya lo había hecho Mazda y seguramente lo hará Renault. Con esto se afectan las empresas de autopartes que habían logrado un alto nivel de desarrollo. Este no parece un tema de la política de descentralización, pero si lo es porque afecta condiciones de un desarrollo endógeno sostenible, nacional y territorial, pues se pierden capacidades para aumentar la productividad, asignar mejor los recursos transferidos por la nación y los propios de los territorios. Así se afecta el camino a la autonomía de las regiones, pues no se pueden perder industrias avanzadas y que estas no sean reemplazadas por otras igual o más avanzadas del sistema de movilidad.
Lo regional se decide en lo nacional
Al sacar de la reforma a la salud el desarrollo de capacidades productivas y de investigación se ven afectadas tanto la política de salud como la política nacional de reindustrialización, porque una de sus cuatro apuestas estratégicas son las industrias de salud.
Esta inexplicable decisión hace daño a las políticas de ciencia, tecnología, innovación y educación. Los errores de política conllevan un efecto de derrumbe para la economía, el conocimiento, los ingresos de la nación, el empleo calificado y otras variables, como la calidad, autosuficiencia y eficiencia de las políticas sectoriales y la interrelación entre ellas.
Las políticas nacionales están diseñadas para gobernar desde el centro y no para cogobernar con los territorios. Por eso tienen grandes dificultades para bajar a los territorios, y es imposible subir a la Nación desde los espacios subnacionales, porque la descentralización, por definición, es una camisa de fuerza centralista, de la cual no es fácil liberarse.
El “conejo” de la Nación a las regiones
La Constitución de 1991 dispuso que las transferencias para las regiones irían aumentando hasta alcanzar el 46,5% de los ingresos corrientes de la nación (ICN); pero durante las dos primeras décadas del siglo XXI se hicieron ajustes al modelo de estimación de las transferencias, y se redujo su monto al 30% de los ICN (incluso en años recientes, se llegó a un 21%).
El recorte y la inestabilidad de las transferencias deterioran la cobertura y calidad de la educación y los servicios de salud pública, el agua potable y el saneamiento básico. Asimismo, llegaron escasos recursos a municipios ribereños y del litoral Pacífico. En este contexto, si habláramos de crear un nuevo departamento, sería el de las comunidades afrodescendientes de Cauca, Nariño y Valle, porque Chocó ya sobrevive a males más ajenos que propios, pero con un enorme potencial multisistémico. El ascenso de personajes, mujeres y hombres, en la vida pública nacional es una muestra de ello.
El modelo de descentralización que propone la Misión mantiene como mínimo de transferencias el 31, 5% de los ICN en el año 2032. Esta cifra resulta de valorar las metas de cerrar brechas intra e interterritoriales, aumentar la asociatividad territorial y proteger el medio ambiente, tanto en los municipios de prevalencia ambiental y de vocación primaria, como en todos los demás municipios porque la sostenibilidad ambiental debe cobijar todo el territorio.
La descentralización ha sido manejada con un marco y contenidos aceptables, pero no suficientes. Por supuesto, los políticos son los culpables, y el modelo propuesto por la Misión, de ser acogido, le dará oxígeno a la descentralización en sus distintos componentes, aunque no se lograrán propósitos superiores, por las siguientes razones:
- El Estado se encuentra dividido en políticas sectoriales nacionales fragmentadas y en agencias estatales donde la descentralización es considerada simplemente como una más entre varias políticas. Existe la creencia errónea de que añadiendo más normas a la descentralización, se mejorarán la representatividad, coordinación, eficiencia y transparencia. Pero esto no es así debido a que el modelo de desarrollo nacional, con sus profundos desarreglos institucionales, se encuentra desarticulado.
- Las políticas nacionales están diseñadas para gobernar desde el centro y no para cogobernar con los territorios. Por eso tienen grandes dificultades para bajar a los territorios, y es imposible subir a la Nación desde los espacios subnacionales, porque la descentralización, por definición, es una camisa de fuerza centralista, de la cual no es fácil liberarse. Es lo mismo que el constituyente primario, que delegó su representación en la democracia representativa y ahora no tiene quien vea por él.
A la Misión de Descentralización hay que reconocerle su impecable contenido técnico y la intención que subyace a los cinco objetivos que son el camino a la autonomía territorial. Sugiero que a esta Misión se la encargue de elaborar un texto sobre Colombia un estado de autonomías regionales, y verán como cambia la visión sobre el futuro de esta nación.
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