Dinámica y valor inmobiliario en la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca 2000-2022

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Yency Contreras-Ortiz ⁽¹⁾

César Augusto Ruiz-Rojas ⁽²⁾

⁽¹⁾ Universidad Nacional de Colombia

ycontreraso@unal.edu.co; https://orcid.org/0000-0003-1183-6826

⁽²⁾ Universidad Nacional de Colombia

caruizro@unal.edu.co; https://orcid.org/0000-0002-1159-4727

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Resumen

Esta investigación analiza los procesos de transformación en 25 municipios de la Región Metropolitana de Bogotá, a partir de la evolución de sus dinámicas inmobiliarias y sus impactos en los procesos de valoración predial en el período 2000-2022. A través de una metodología de análisis predial y urbanístico y una aplicación econométrica; se pretende responder por los cambios en las características prediales y de licenciamiento; así como el impacto de estas transformaciones sobre los valores inmobiliarios y la variación de los recaudos de impuesto predial como expresión de las capacidades de apropiación colectiva de dichas rentas. El estudio evidencia cómo los incentivos de la norma urbana generan ampliaciones de las áreas urbanas, modificando la vocación de los suelos rurales y, por ende, el valor inmobiliario de los municipios; sin que estos mayores valores se estén capturando en forma de impuestos para el beneficio colectivo.

Palabras clave

Desarrollo urbano; Economía de la tierra; Expansión urbana; Uso de la tierra; Valor inmobiliario.

Dynamics and real estate value in the Bogotá-Cundinamarca Metropolitan Region 2000-2022

Abstract

This research analyzes the transformation processes in 25 municipalities of the Metropolitan Region of Bogotá, based on the evolution of their real estate dynamics and their impacts on property valuation processes in the period 2000-2022. Through a methodology of property and urban analysis and an econometric application, the study seeks to answer for the changes in property and licensing characteristics, as well as the impact of these transformations on real estate values and the variation of property tax collections as an expression of the collective appropriation capacities of such revenues. The study shows how the incentives generated by the urban norm generate expansions of urban areas, modifying the vocation of rural soils and, therefore, the real estate value of the municipalities; without these higher values are not necessarily being captured in the form of taxes for the collective benefit.

Keywords

Urban development; Land economics; Urban sprawl; Land use; Real estate value.

1 Introducción

El acelerado proceso de urbanización en las ciudades latinoamericanas desde la primera mitad del siglo XX ha generado profundas transformaciones en su morfología, en sus dinámicas de crecimiento y expansión, así como en los usos asignados a los territorios, tanto urbanos como rurales. Estos cambios han generado una redistribución poblacional entre la gran ciudad y los municipios circunvecinos; el aumento de las interacciones funcionales producto del intercambio de actividades económicas entre muy diversas aglomeraciones urbanas; así como, entre otros, la alteración de los ecosistemas naturales en función de la dinámica de un mercado inmobiliario altamente influenciado por la ciudad principal.

Este escenario de metropolización se caracteriza por un funcionamiento del mercado inmobiliario sustentado en la modificación de las vocaciones y usos del suelo en función de su rentabilidad; alterando el valor de la tierra bajo dichas expectativas, y limitado los mecanismos de los pobladores de bajos ingresos para el acceso a bienes y servicios públicos.

Este crecimiento de la población y de la ocupación territorial ha complejizado la demanda y la oferta de suelo y ha generado fenómenos de expansión, que tienen impacto en el uso y aprovechamiento del espacio urbano y tienen y tendrán efectos que repercuten en la dinámica inmobiliaria y en la respuesta a las demandas por bienes y servicios públicos por parte del Estado.

Aunque este mercado ha adquirido el carácter de principal regulador en la configuración de las ciudades latinoamericanas, los avances en algunos países como Brasil y Colombia a finales del siglo pasado, han buscado intervenir en dicho mercado, mediante la regulación de usos del suelo por las autoridades municipales, así como los instrumentos de gestión y financiación del desarrollo urbano. Ello en la búsqueda de que el Estado capture los beneficios de las rentas que se producen de manera colectiva.

Esta investigación se pregunta por cómo se expresa dicho mercado en la Región Metropolitana (en adelante RM) y cómo este viene modificando el valor inmobiliario de los municipios. Se parte de un análisis longitudinal de la dinámica inmobiliaria de la región que se sustenta en la transformación intensiva del suelo rural y urbano y en la asignación de mayores valores al suelo y de los inmuebles en el tiempo; la cual privilegia la lógica mercantil de aumento de las rentas urbanas y una desigual apropiación colectiva de estos mayores valores, a través de uno de los principales instrumentos destinados para ello: el impuesto predial.

2 Dinámica y valor inmobiliario: transformaciones territoriales y cambios en la valoración de las mercancías inmobiliarias

Las dinámicas inmobiliarias no son solamente el motor de su crecimiento físico en la ciudad contemporánea, también constituyen una actividad económica relevante. El componente principal de dicha dinámica está constituido por el suelo, el cual es un soporte que determina su ritmo e intensidad.

Desde mediados del siglo XX el proceso de urbanización acelerado en América Latina se caracterizó por movimientos migratorios del campo a la ciudad, producto de la política macroeconómica de sustitución de importaciones, polos de desarrollo, inversión en infraestructura para conectar centros de desarrollo; y particularmente en el caso colombiano, fue determinante la violencia política.

El común denominador de dichos procesos fue la concentración poblacional en unas cuantas grandes ciudades que incentivaron procesos urbanos expansivos con amplios sectores de población localizados en sus periferias, con imperantes necesidades de suelo, vivienda y, en general, de bienes y servicios públicos.

En el marco de estas transformaciones, hacia finales de los años ochenta e inicios de los años noventa, se promovieron procesos de descentralización y democratización que pusieron en el centro de la toma de decisiones de planificación y política urbana a los municipios. Este período también se caracterizó por la emergencia del sector privado y la desregulación de los procesos económicos en el marco de la globalización y el Estado Neoliberal. Igualmente, en algunos países se promovieron mecanismos para la regulación de los usos del suelo y para la gestión del suelo y la financiación del desarrollo urbano.

La importancia del suelo y su mercado formal ha exigido “introducir a la actividad inmobiliaria y de la construcción como variables de análisis” (Baer, 2008a, p. 11) del proceso de formación urbana. Se incorporan como dimensiones explicativas de las transformaciones territoriales y sus procesos de valoración inmobiliaria, la “lógica con la que intervienen los [propietarios y] promotores inmobiliarios en su rol de compradores de lotes, constructores y vendedores de lotes [...] [y construcciones]” (Baer, 2008a, p. 11). Así, el alcance de la norma determina qué se puede desarrollar en dicho suelo y las expectativas desde la demanda por productos inmobiliarios.

La dinámica inmobiliaria ahora está determinada por el funcionamiento del mercado de la tierra urbana¹ y el cambio constante de su valoración y de los precios (Glen-Molina, 2015). En el caso latinoamericano, se asiste además a un mercado de bienes raíces que se desarrolla en diversas modalidades y densidades en las áreas metropolitanas.

En este escenario, en las primeras décadas del siglo XXI se vienen generando paisajes urbanos altamente fragmentados, con estructuras urbanas y rurales densas, desarrollos suburbanos de gran impacto, y altas porciones de población y actividades localizadas en las áreas periurbanas de los municipios (Prada-Trigo, Aravena y Barra-Vieira, 2022). Ello con su respectivo impacto en la valoración inmobiliaria y en la (re) distribución de las rentas que generan dichas actividades.

2.1 El suelo como mercancía y su papel en la dinámica inmobiliaria

El suelo como soporte fundamental de las actividades que se producen en un territorio (vivienda, infraestructuras, equipamientos y servicios públicos, etc.) tiene características especiales como mercancía. Esto, en parte a la manera en que los agentes urbanos y las autoridades operan sobre estas singularidades; en algunas circunstancias, modificando el número de lotes que se intercambian, los usos que se asignan y que se concretan y, por ende, los precios que se fijan en el mercado (Baer, 2013).

Una de las particularidades del suelo es su irreproductibilidad y su escasez relativa (Morales-Schechinger, 2012). El suelo es un recurso escaso, pero no solo en referencia a su disponibilidad física, sino a las condiciones para su desarrollo inmediato, acceso a servicios públicos e infraestructura y sus condiciones asociadas a amenazas y riesgos. Así, el suelo urbano, a diferencia de otros bienes, no adquiere valor por sí mismo, sino por factores externos como su localización y lo que se puede desarrollar en él (que también depende de la norma y de las políticas provenientes del aparato estatal); el contexto al que pertenece, y otros aspectos que determinan su valoración; los cuales van más allá de la porción específica de territorio.

Al respecto, Abramo (2020) señala que el suelo, sobre todo en las ciudades, es el principal soporte de las materialidades urbanas, y se caracteriza por la inmovilidad espacial, es decir, que no se puede desplazar físicamente y tiene un largo proceso de depreciación física. Otra de las características del suelo urbano, según Abramo (2020), es que es compuesto e incorpora un conjunto de otros bienes urbanos y está vinculado a las materialidades producidas en otros suelos urbanos.

En el mismo sentido, Baer (2008a) señala que “la localización es el principal factor de valorización del suelo urbano” (p. 9), pues, aunque existen lotes con superficies idénticas (Baer, 2008b), no sucede igual con el tipo e intensidad de uso asignado y que pueden concretar. Esta particularidad hace que ninguna porción de suelo sea igual a otra, y que sea imposible que una demanda efectiva por un lote logre satisfacerse con la oferta de otro (Baer, 2008b).

Como ya se mencionó, el suelo no tiene valor y precio en sí mismo, este se crea producto de las características ya señaladas. Adicionalmente, la valoración y el precio se generan por una demanda derivada, es decir que se adquiere por lo que se puede hacer en él (uso potencial), lo que en las ciudades requiere procesos de transformación que generan intermediaciones e inversiones que afectan el precio final (Baer, 2008b). Igualmente, “los precios del suelo suelen ser señales que manifiestan el tipo de valoración social que adquieren los terrenos de acuerdo a sus atributos” (Baer, 2008b, p. 347).

En ese sentido, el mercado de suelo “entendido como un mercado de localizaciones en donde el precio está condicionado por lo que sucede en el entorno inmediato y mediato” (Pérez, Frediani y Cortizo, 2021, p. 469), integra un conjunto de agentes que inciden en la formación de precios (Pérez, Frediani y Cortizo, 2021). De acuerdo con Baer y Kauw (2016) en este mercado “la mayor parte de la demanda no compite por suelo urbano para su consumo directo, sino por la actividad que le da soporte” (p. 7); es decir, “en función de las expectativas sobre el tipo e intensidad de uso que dicho suelo tolera en términos económicos, urbanísticos y normativos” (Baer y Kauw, 2016, p. 7). Así, la demanda compite por las ventajas a obtener en “el uso de un terreno con respecto a otros […], [o] su valor potencial […] conferido al usuario y/o al propietario del terreno” (Pérez, Frediani y Cortizo, 2021, p. 469).

Así bien, puede decirse que “el valor del suelo está determinado por el mejor y máximo uso” (Baer, 2008b, p. 347), tanto en términos económicos, como en lo que permite la norma urbana (Baer, 2008b). De esta manera, el mercado del suelo es un negocio inmobiliario que busca maximizar ganancias sin necesariamente expresarse precios más bajos; esto ya que el precio depende del “tirón que ejerza la competencia entre los demandantes” (Morales-Schechinger, 2005, p. 2).

Al respecto Baer (2013) señala que, aunque la oferta de suelo suele ser tan heterogénea como la cantidad misma de lotes que se ofrecen en el mercado, la preferencia de los consumidores suele concentrarse en unos pocos lugares; por lo que la distribución del precio del suelo al interior de las ciudades está condicionada por esta falta de complementariedad entre oferta y demanda; que a su vez asigna precios elevados donde la demanda es concentrada, y precios más bajos donde ésta es escasa.

En el mismo sentido, Topalov (1979), citado en L’Huillier (2020) señala que el suelo urbano genera rentas, producto de las “sobre ganancias” de localización que se explican por la existencia de los llamados “efectos útiles de aglomeración”. Así, “el comportamiento dinámico de los usos y funciones del suelo en la estructura urbana, […] [vienen generando] estructuras urbanas desiguales y fragmentadas” (L’Huillier, 2020, p. 69).

En el mismo sentido, Pérez, Frediani y Cortizo (2021) señalan que en los actuales procesos de urbanización se evidencia una “tendencia general a la ocupación y rápida valorización de aquellas tierras cuya localización resulte más privilegiada en términos de oportunidades económicas y acceso a bienes y servicios” (p. 467). Al mismo tiempo, “una vez ocupado un determinado espacio, la demanda de suelo se desplaza hacia zonas cada vez más alejadas extendiendo el perímetro urbano y generando periferias dispersas” (2021, p. 467). Como se verá esta es una de las expresiones de la dinámica inmobiliaria que se expresa en las ciudades latinoamericanas en la actualidad.

2.2 La formación de los precios y la valoración de las mercancías inmobiliarias

En esta formación de valor y precio, las expectativas de valorización del suelo urbano juegan un papel decisivo, induciendo a los distintos actores a promover lógicas de especulación donde el “valor de uso” presente pasa a ser un factor residual (Kralich y Rongvaux, 2014); pues el uso que se asigna al suelo no es tan importante, como la potencialidad de capturar rentas extraordinarias.

“El hecho de que la tierra posea un precio, constituye una paradoja ya que, […] [por sí misma] no es producto del trabajo social, ni una mercancía” en el sentido estricto (Galvaliz et al., 2018, p. 800). Estas características provienen de la evolución de la economía clásica que otorga un valor de uso y un valor de cambio, a partir del mecanismo de propiedad privada, que se expresan a través de la renta; y de la teoría neoclásica que considera las características de bien escaso, irreproducible, y los costos de oportunidad como factores generadores del valor de renta (Galvaliz et al., 2018). Este tipo de condiciones han intentado explicar las rentas que genera el suelo urbano; tal es el caso de Jaramillo (2010), citado en L’Huillier (2020) quien propone distintos tipos de rentas urbanas: primarias y secundarias.

Según Jaramillo (2010), citado en L’Huillier (2020), las rentas primarias están vinculadas al proceso de producción de las materialidades urbanas, de espacio construido o de bienes inmuebles. Las rentas secundarias, asociadas al consumo de estos bienes y dependen de los usos urbanos que el mercado asigna y de su funcionalidad. Igualmente, Jaramillo (2010), citado en L’Huillier (2020) identifica cuatro tipos de rentas secundarias: “diferencial de comercio”; renta de “monopolio de segregación”; renta “diferencial de vivienda”; y renta “diferencial y de monopolio industrial” (Jaramillo, 2010, citado en L’Huillier, 2020).

Este reconocimiento de distintos tipos de rentas urbanas muestra que los actuales procesos de transformación territorial están incididos por las expectativas de los agentes y promotores inmobiliarios, de capturar esos mayores valores o potenciales que les asignan los cambios de uso y aprovechamiento del suelo, producto de la acción colectiva.

Sin embargo, para que el suelo cumpla estas expectativas debe ser edificado. En esta actividad de compra de un terreno, edificación y venta participan diferentes tipos de actores, principalmente promotores inmobiliarios; quienes se convierten en intermediarios entre el propietario original y los usuarios finales (Baer, 2008a).

Esta actividad inmobiliaria “se basa en la lógica capitalista […] [de] la construcción, […] de la cual surgen otros conjuntos de rentas” (Pérez, Frediani y Cortizo, 2021, p. 469), donde se encuentran los agentes constructores y las mercancías, produciendo un bien particular cuya característica especial es su inmovilidad (Pérez, Frediani y Cortizo, 2021).

Por lo anterior, la teoría de la formación de los precios de las “mercancías inmobiliarias” y algunas observaciones prácticas, muestran que estos se producen dependiendo, al menos de cuatro factores relevantes: i. Lo que se pueda construir en el terreno (depende de la norma urbanística y del valor de mercado de los productos); ii. Los costos de adecuación del terreno (localización, costos de la urbanización); iii. Los costos de construcción (dependen de la industria de la construcción y las condiciones de provisión de materiales); iv. El precio del suelo (disponibilidad –inmediata o no–, de su localización (periferia, centro), tamaño, actividades que puedan desarrollarse, acceso inmediato a servicios públicos, etc. (Topalov, 1979). La participación de los costos directos y del precio de la tierra en la composición del precio de un inmueble varía de acuerdo con el segmento de mercado.

Por ello, resulta relevante entender las formas de valoración de las mercancías, producto de las transformaciones de la dinámica inmobiliaria y el papel de las normas y políticas que el Estado implementa para regular el funcionamiento del mercado de tierras.

Así, la valoración de bienes inmobiliarios tiene como objetivo medir el impacto que tienen las diferentes variables que conforman un inmueble en su precio (Castaño y Tamayo, 2014); las cuales están asociadas a su área y edad, pero también, a aspectos como “ubicación, […] [entorno], la calidad de vida del sector, su potencial de desarrollo, entre otras” (Castaño y Tamayo, 2014, p. 21).

De lo anterior, el precio de un bien inmobiliario es variable en el tiempo, producto de una combinación de variables cuantitativas y cualitativas; “es decir, está compuesto […] por apreciaciones objetivas y subjetivas del conjunto de elementos y variables que componen el bien […] dentro de un entorno económico particular y cambiante” (Castaño y Tamayo, 2014, p. 21).

La valoración inmobiliaria está vinculada a la economía de mercado y basada en el reconocimiento del derecho a la propiedad. […] El valor depende de la oferta y la demanda, de la evolución que estas tengan y de su curva de equilibrio y su variabilidad está afectada directamente por el tiempo (Castaño y Tamayo 2014, pp. 21-22).

En este contexto, las metodologías de valoración de bienes inmobiliarios tienen en cuenta variables como el valor de mercado y el de mayor y mejor uso; y reflejan un “valor de mercado o precio por el que factiblemente se vendería un inmueble en un mercado de libre oferta y demanda” (Castaño y Tamayo, 2014, p. 24).

Al respecto, autores como Eguino y Erba (2020) señalan que el mercado inmobiliario refleja “los valores establecidos en las transacciones inmobiliarias, [los cuales] son el resultado de las intervenciones públicas que impactan el valor del suelo² […] y las privadas que generan mejoras y construcciones” (p. 25).

Así mismo, autores como Carranza et al., (2018) ponen la relevancia en los instrumentos de producción de conocimiento del valor que el suelo urbano adquiere en el mercado, así como los productos que se generan; al reconocerlo como correlato, entre otros factores, de “las transformaciones territoriales sucedidas o aún por suceder, […] y […] elemento central para la aplicación de instrumentos de gestión y financiamiento urbano” (p. 3).

3 Metodología

3.1 Área de estudio

“Bogotá y los municipios que conforman su entorno metropolitano, representan lo que las nuevas tendencias suelen denominar como metropolización del desarrollo” (Montaña, 2015, p. 17). Aunque recientemente fue aprobada la Ley de la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca (Ley 2199 de 2022), este análisis no se refiere a dicha figura formal, sino a aquellos municipios que tienen importantes relaciones funcionales con Bogotá y que son relevantes en los procesos de integración metropolitana.

Se analizaron los 25 municipios que el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) señala hacen parte de la Sabana de Bogotá, los cuales tienen importantes relaciones de metropolización con la capital. Se categorizaron en cuatro anillos de acuerdo con su cercanía a esta (Fig. 1), así:

De acuerdo con el Sistema de Ciudades del Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2014), 23 de estos municipios son áreas de influencia de Bogotá y son relevantes para el funcionamiento de la aglomeración de la región central del país. Estos municipios vienen presentando significativas trasformaciones demográficas y de ocupación territorial, que sin duda son causa y consecuencia de su dinámica inmobiliaria. Ello ha tenido un impacto importante en los valores de suelo y en su valoración inmobiliaria. El caso de Bogotá ha sido estudiado con mayor profundidad (Garza, 2019; Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, 2016), mientras que, aunque los cambios normativos y de ocupación territorial de los municipios han sido relevantes, sus efectos han sido poco analizados.

Fig. 1. Categorización y localización de los municipios de la investigación

Fuente: Elaboración propia basada en los municipios identificados para el estudio. Proyecto de Investigación, Hermes 51769 (2019)

3.2 Análisis de dinámica y valoración inmobiliaria

El análisis de las transformaciones territoriales y dinámica inmobiliaria se realizó a través de la revisión de las bases catastrales oficiales de los municipios suministradas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) en el Registro 1, que contiene información alfanumérica sobre los aspectos físicos y jurídicos del predio (principalmente se trabajó con área de terreno, área construida y destinos económicos) (IGAC, 2020). Esta información permitió identificar la realidad del desarrollo inmobiliario de los municipios y la evolución de la subdivisión predial.

Este análisis se concentró en los cambios en el crecimiento de las áreas de las cabeceras municipales en distintos momentos del tiempo (DANE, 2005; DANE, 2017), evidenciando la ampliación de la ocupación territorial y de perímetros urbanos frente al área total de los municipios.

Así mismo, se realizaron análisis de variación año a año de los datos de número de licencias urbanísticas y áreas licenciadas, y unidades construidas por uso (DANE, 2023). Estas cifras muestran la evolución de las autorizaciones de norma urbanística para el desarrollo del suelo y la dinámica de construcción de los municipios (en total 21³). Es de anotar que estos reportes anuales varían en el tiempo para los municipios, de acuerdo con la recolección de datos del DANE.

Para el análisis de valoración inmobiliaria se realizaron varios procesamientos. Sin embargo, no fue posible contar con las bases catastrales de los municipios que registran el valor catastral⁴ y por las limitaciones de alcance y recursos y de inexistencia de un único sistema de datos no era posible construir análisis de ofertas y transacciones.

Por ende, se utilizó el puntaje catastral del Registro 2 entregado por el IGAC (2022), el cual califica las construcciones de los predios a partir de sus características de estructura, acabados principales, baño y cocina. En la calificación se identifican el armazón, los muros, la cubierta, el estado de conservación de la construcción, a través de puntajes que van del tipo 1 al 6 (Aldana, 2021), así (Fig. 2):

Fig. 2. Rango de puntajes de construcción según el IGAC

Fuente: Elaboración propia basada en Aldana (2021)

Por disponibilidad de información, los predios de análisis fueron los urbanos de cada uno de los municipios, para los cuales se tomaron los valores del puntaje catastral en los años mencionados, como variable para expresar el valor inmobiliario y su evolución en el tiempo. Este puntaje catastral se usó como variable proxy del valor económico de cada uno de los inmuebles que constituyen el universo de análisis objeto de este trabajo.

Un análisis adicional se realizó con la información disponible del valor catastral, con el fin de estimar un impacto que puedo haberse dado sobre los valores catastrales durante un lapso de tiempo, a través del método econométrico denominado Diferencias en Diferencias (DiDi).

Según Bernal y Peña (2011), es posible estimar el efecto de la aplicación de algún tipo de tratamiento (las disposiciones POT) a través de este método.

El modelo de diferencias en diferencias es simplemente el cambio esperado en Y entre el periodo posterior y el periodo anterior a la implementación del tratamiento en el grupo de tratamiento, menos la diferencia esperada en Y en el grupo de control durante el mismo periodo (Bernal y Peña, 2011, p. 74).

El modelo reconoce y busca controlar las posibles diferencias preexistentes que se presentan entre los individuos que pertenecen a los grupos de tratamiento y control.

Esto para aquellos inmuebles que tuvieron alguna modificación potencialmente atribuible a las disposiciones normativas-urbanísticas de los POT, relacionadas con el cambio del uso real del inmueble, así como de la ampliación del área construida del predio.

El impacto se entiende como la diferencia positiva o negativa del cambio del valor catastral, de aquellos inmuebles que efectivamente presentaron cambios (factual) del uso real del suelo o de ampliación del área construida, respecto al cambio de este valor predial de aquellos inmuebles que no tuvieron modificación en estos mismos aspectos urbanísticos (contrafactual). Lo anterior, bajo el supuesto que las disposiciones definidas en este periodo de tiempo por los POT de cada uno de los municipios definieron zonas y casos de aplicación de normas urbanísticas que incentivaron a unos predios y a otros no, a que se materializaran estos cambios, operando bajo las dinámicas y lógicas de los mercados del suelo e inmobiliarios.

Igualmente se toma como supuesto razonable, que en este periodo de ocho años (2012-2020) fue representativo de la consolidación de decisiones normativas de los POT, incluyendo posibles modificaciones que tuvieron lugar entre el año 2000 y 2012, y que, dada la dinámica inmobiliaria, particularmente importante en estos periodos, el mercado logró actuar bajo el incentivo normativo de los POT.

La estimación del impacto se hizo mediante una regresión por mínimos cuadrados ordinarios, en el cual se asumió que los inmuebles que tuvieron algún cambio del uso del suelo o de área construida se debieron a estas disposiciones de los POT, en donde todos y cada uno de los inmuebles que fueron sujeto de cambios entre el año 2012 y 2020 en comparación con todos y cada uno de los inmuebles que no tuvieron estos cambios.

El impacto esperado resultante de la aplicación del modelo está dado por:

En donde Y_i indica el periodo en el que se realiza la observación, si la observación se realiza antes de aplicar el tratamiento se asignará i=0, mientras que si la observación se realiza después de aplicar el tratamiento se le asigna i=1. Por otro lado, D indica si el individuo pertenece al grupo que ha sido sometido al tratamiento o al grupo de control. Si pertenece al grupo de tratamiento se le asigna el número 1 y si pertenece al grupo de control se le asigna el número 0.

Para ello fue necesario definir la anterior expresada como una regresión lineal:

El parámetro β1 hace referencia al impacto generado por el tratamiento en el modelo DiDi, ya que corresponde a la diferencia entre los dos promedios muestrales del grupo de ∆Yi (Bernal y Peña, 2011).

Finalmente, se realizaron análisis de la dinámica del valor inmobiliario frente al recaudo del impuesto predial como Fuente de ingresos municipales, en cuanto a que estos ingresos deberían reflejar como renta pública y como eficiencia del accionar de las administraciones municipales, los cambios del valor de los inmuebles. Para obtener los datos se acudió a la base de datos de finanzas públicas de la plataforma Terridata del Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2021), que contiene un histórico de los presupuestos municipales, a partir de los registros que reportan las respectivas administraciones públicas locales.

4 Resultados. Evolución de la dinámica y de la valoración inmobiliaria en la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca 2000-2022

Una de las principales expresiones de las transformaciones territoriales está asociada con el crecimiento poblacional. En el caso de la RM, dichos aumentos han sido heterogéneos ligados al proceso de urbanización de Bogotá, el cual tuvo un fuerte ascenso en la primera mitad del siglo XX para el período intercensal 1951-1964 (7,68%). Aunque dos de los municipios del occidente –Funza y Madrid– tuvieron importantes tasas de crecimiento en esa misma década, solo fue hasta el período intercensal de 1973-1985 que conjuntamente los municipios tuvieron aumentos significativos de sus tasas, mientras que Bogotá ya tenía un comportamiento decreciente de dicho indicador.

Estos patrones de urbanización de los municipios que se dieron en los años setenta fueron incluso muy superiores a las tasas de Bogotá en su momento más alto. Para el período intercensal de 1973 a 1985 los crecimientos en promedio de municipios del primer anillo de influencia de Bogotá fueron los más altos en toda la segunda mitad del siglo XX. En todo caso, en los municipios circunvecinos dicho crecimiento se mantuvo durante el siguiente período intercensal (1985-1993). Es de anotar que iniciando los 2000, algunos de los municipios del primer (Mosquera, Chía y Sopó) y segundo anillo (Tabio y Bojacá) volvieron aumentar sus tasas; mientras que en el cuarto anillo todos los municipios retomaron un crecimiento importante en el período de 1993-2005.

Aunque las tasas de crecimiento poblacional de los municipios de la RM en el período intercensal 1985-1993 fueron en promedio inferiores a las del período anterior, la población en términos absolutos continuó creciendo, con repuntes en sus tasas en 2018 en municipios como Mosquera, Cajicá, Madrid, Cota, Soacha, Tocancipá y Gachancipá (con tasas cercanas y superiores al 4%). El resultado para el último censo nacional es una región altamente urbanizada, con una ciudad núcleo con crecimientos por debajo del 1%, y sus municipios circunvecinos cercanas en promedio al 2,5%.

4.1 Análisis de las transformaciones territoriales y dinámica inmobiliaria: subdivisión predial y usos licenciados

La ocupación territorial en los municipios ha aumentado en términos porcentuales muy por encima de la población en los últimos 12 años, tal y como se observa al comparar los crecimientos de las áreas urbanas (cabeceras urbanas + centros poblados) de los municipios entre 2005-2017 (Fig. 3).

Fig. 3. Comparación crecimiento población 2005-2018 y crecimiento en áreas urbanas de los municipios de la RM 2005-2017

Fuente: Elaboración propia basada en DANE (2005), DANE (2017) y DANE (2018)

Como se observa, 24 de los 25 municipios tienen incrementos de área urbana (en km²) entre 2005 y 2017. En 17 de ellos el crecimiento de la población fue inferior al aumento de dichas áreas urbanas, indicando tendencias a procesos de expansión con incrementos exponenciales de las áreas urbanas, incluso por encima de los crecimientos de población.

En el primer anillo se evidencia que los municipios de Sopó, Soacha, Madrid y Guasca tuvieron crecimientos de cabeceras urbanas entre el 10 y el 35%; mientras que en municipios como Chía, Funza, Mosquera y Cota fueron entre el 50 y casi el 100%. Cajicá y La Calera evidencian crecimiento de cabeceras urbanas superiores al 100%.

Para el segundo anillo, a excepción de Zipaquirá y Bojacá, los municipios enfrentaron incrementos de áreas urbanas entre el 40 y el 130%. Los datos de comparación del crecimiento de área vs el aumento de población para el tercer anillo muestran una relación directa. Ya en el cuarto anillo se presenta uno de los incrementos de área más importantes del conjunto de datos (Cogua con un crecimiento de 206,30%) y muy alejados de los aumentos de la población en el período estudiado.

La Fig. 3 muestra también que la mayoría de los municipios pequeños están creciendo más en ocupación urbana, que en términos poblacionales. Esto evidencia procesos de expansión territorial con alta ocupación de suelo sobre áreas rurales, que se estarían habilitando para usos urbanos. Junto con estos cambios, el análisis de la información de densidad urbana muestra el continuo proceso de subdivisión predial del suelo urbano (predios por ha pre/ha) en los municipios de estudio (Fig. 4). Como se observa, dicha subdivisión sucede desde el año 2000, no solo en los municipios del primer anillo (Cajicá, Funza, Madrid, Cota, Mosquera, Chía y Soacha); sino también en los municipios de otros anillos vinculados a la capital por ejes de conexión vial (Autopista Norte y Sur, Calle 13 y Calle 80 hacia el occidente).

Fig. 4. Evolución de la densidad de predios urbanos y rurales de los municipios de la Región Metropolitana 2000-2020

Fuente: Elaboración propia basada en IGAC (2022)

Para el mismo período, se identifican procesos de subdivisión predial en el suelo rural en todos los municipios. Los incrementos más significativos por el aumento de un período a otro son Madrid, Mosquera, Soacha, Funza, Cajicá y Cota (primer anillo); los cuales en algunos casos pasaron de menos de un predio por ha en el año 2000 a casi tres predios en 2020 (Fig. 4). En la práctica se evidencia la generación de parcelaciones de vivienda campestre, en algunos casos, con densidades importantes relacionadas con la implantación de condominios y propiedades horizontales.

No solo la subdivisión predial expresa las transformaciones territoriales de los municipios. La intencionalidad de los promotores urbanos de desarrollar dichos predios a través de las licencias de urbanización y construcción, indica la posibilidad de concretar las normas previstas en los marcos regulatorios dispuestos en los instrumentos de planificación (POT) y, por ende, muestra la dinámica inmobiliaria en cada territorio. El análisis de las licencias expedidas muestra que existe una alta actividad de solicitud y aprobación de permisos de urbanización y construcción en la RM entre 2005 y 2022 (Fig. 5).

En total entre 2005 y 2022 se cuentan 33 921 835 m² licenciados m² todos los usos reportados⁵. Como se observa en la Fig. 5, los municipios con mayor dinámica fueron Soacha, con un total del 8 248 529 m²; muy lejos de este se encuentran Chía, Cota, Mosquera, Funza, Cajicá y Madrid, todos del primer anillo. Llama la atención la cantidad de m² reportados por Zipaquirá, m² aunque pertenece al segundo anillo, supera varios de los municipios más cercanos a la capital.

Fig. 5. Área licenciada (m²) por usos en los municipios de la Región Metropolitana 2005-2022

Fuente: Elaboración propia basada en DANE (2023)

El análisis de los usos predominantes en la RM muestra que el 73,5% del total del área licenciada corresponden al uso residencial (24 937 669 m²); seguido por el uso industrial logístico, el cual reporta un total de 4 977 748 m² licenciados (14,7%). Esta m² de los usos residenciales, sin que necesariamente se presente con la mezcla de otros usos, refleja una condición de territorios mono-funcionales (vivienda). De los 21 municipios analizados, solo uno, Soacha, representa casi una tercera parte del área total licenciada en usos residenciales (7 226 246 m²); seguido por Chía, Zipaquirá, Mosquera, Cajicá, Madrid y Cota, casi todos del primer anillo.

Este comportamiento está directamente ligado a las aprobaciones asociadas con cambios de clasificación del suelo (rural a expansión urbana) de los POT aprobados entre 2000 y 2005; que conllevó a importantes áreas que gestionaron y adoptaron planes parciales para vivienda. También se evidencia que esta tendencia se va trasladando a los municipios de los anillos subsiguientes (tercer y cuarto) por la cercanía que existe por las conexiones viales y las crecientes relaciones funcionales (conmutación laboral, especialmente) entre dichos municipios y Bogotá, ciudad que sigue concentrado un importante volumen de empleos en la RM.

Adicionalmente, el análisis del licenciamiento residencial por tipo de vivienda muestra cómo, tanto en unidades como áreas licenciadas (VIS y NO VIS), se viene consolidando un patrón de segregación de la vivienda social en los municipios del occidente de Bogotá; mientras que la vivienda NO VIS se distribuye en sus distintos rangos de valor en otros municipios hacia el centro y norte de la Sabana occidente y centro. Esta vivienda (NO VIS) tiende a desarrollarse en el suelo rural en la tipología de vivienda campestre o condominios densamente construidos.

Por otro lado, el análisis de las áreas licenciadas en usos industriales muestra la consolidación de Funza y Cota como municipios con importantes áreas destinadas a la industria; seguidos por Mosquera, Tenjo y Tocancipá. La característica fundamental es su conexión con la actividad logística del aeropuerto el Dorado, los incentivos tributarios generados por algunos de ellos para su implantación y, el efecto de los corredores viales (norte y occidente) que han promovido la localización de estos usos.

Finalmente, el período entre 2012 y 2019 muestra un mayor dinamismo en la expedición de licencias en todos los usos. Aunque el año 2020 evidenció una importante disminución de las aprobaciones de licencias, posiblemente por los efectos de la emergencia sanitaria por el COVID-19; desde 2021 se identifica un repunte muy importante de áreas licenciadas. Entre 1999 y 2021 se identificaron 70 actos administrativos de aprobación/modificación de POT en la RM. Descontando los 25 de primera generación de los municipios de estudio, quedan 45 actos de modificaciones, lo que significa que cada uno de los municipios, en promedio, al menos ha realizado 1,8 revisiones en el período. Es decir, los datos ya presentados de alta dinámica inmobiliaria, tienen directa relación con las autorizaciones generadas en la norma urbanística de los municipios por parte de los actores encargados de dichas aprobaciones (Concejos y alcaldías municipales⁶).

4.2 Análisis de la evolución del valor inmobiliario en la RM

4.2.1 Crecimiento regional del valor inmobiliario

Utilizando diagramas de cajas y bigotes se observa la distribución de los valores de los puntajes catastrales de los municipios en los años 2000, 2012 y 2020 (Fig. 6), a partir del rectángulo que representa el rango intercuartílico. El borde izquierdo indica el cuartil (Q1 o 25% de datos) y el derecho, el tercer cuartil (Q3 o 75 % de datos), mientras que la mitad del rectángulo indicaría la mediana (Q2 o 50% de datos), donde el 100 % de datos se corresponde con el total de predios en cada municipio y cada año. Para cada rectángulo se indica con la marca en negrilla dentro de la caja, la media del valor de los datos, es decir, el promedio del valor catastral del total de predios a nivel de cada municipio.

Este análisis permitió identificar, por un lado, cómo ha evolucionado la composición de los valores de los puntajes, tomando en cuenta la variación del rango intercuartílico en el periodo de análisis como una medida de dispersión o no de dichos valores; así como si los Q1 y Q3 han variado en ese mismo periodo, evidenciando un efecto en el tiempo del crecimiento o no del valor predial, como un reflejo de una valorización real de los predios durante el periodo de comparación. Toma especial relevancia este análisis con los puntajes catastrales, puesto que, al ser una medida comparable entre predios, entre municipios y entre los años de análisis, permite hacer balance más cercano del cambio del valor, sin tener que utilizar ajustes de valores que se suceden en el tiempo, típicos de los valores económicos como lo son los precios de mercado de los inmuebles.

La Fig. 6 permite hacer un reconocimiento de la evolución de esos valores. Si se revisan los cambios, en el sentido de izquierda a derecha (de menor a mayor valor) y de abajo hacia arriba (cambio en el tiempo), se evidencia un crecimiento entre los años 2000 a 2012 y a 2020 del valor inmobiliario del agregado de los predios en cada municipio, lo que se refleja en un cambio creciente de la posición de los valores Q2 y Q3, así como del valor del promedio, y los cambios en varios de los casos, del rango Q2 - Q3. Esto se deriva de una clara valorización de los inmuebles durante los 20 años de análisis, como una expresión de la importante dinámica metropolitana, que además refleja posibles efectos derivados del desarrollo de los POT, los cuales se adoptaron y ajustaron durante este mismo periodo.

Este mismo patrón generalizado se observa de manera más clara al revisar el aumento de la media del valor inmobiliario en la Fig. 6, donde no solo es evidente el crecimiento de nivel de ese valor promedio en todos y cada uno de los municipios, sino que además se puede observar –comparativamente– cuáles de ellos crecieron más y cuáles, además, lograron los niveles promedios más altos de la RM. Se destaca, por ejemplo, que al año 2020, Cajicá, Chía, Cota y Sopó, superaron el promedio de puntaje de 50, mientras que siete municipios como lo son Funza, Mosquera, Madrid, La Calera, Zipaquirá, Tocancipá y Facatativá, se ubican claramente en el rango entre 40 y 50 puntos del valor catastral.

Fig. 6. Distribución de los valores de los puntajes catastrales de los municipios de estudio 2000-2012-2020

Fuente: Elaboración propia basada en IGAC (2022)

Es evidente, en concordancia con la dinámica inmobiliaria explicada, que estos cambios se relacionan, no solo con los patrones de consolidación urbana de los municipios de la región, sino con las tendencias más recientes de expansión metropolitana. Los municipios que han alcanzado un mayor valor inmobiliario están localizados en los primeros anillos circunvecinos y de influencia metropolitana con Bogotá, o con el sostenimiento en menor medida de dos de los centros subregionales (Secretaría Distrital de Planeación-SDP, 2015), Facatativá y Zipaquirá, que hasta hace dos y tres décadas dominaban la concentración urbana de la región.

A través de la Fig. 7 se observa otra característica de este crecimiento del valor inmobiliario, respecto al periodo de la ocurrencia del mayor incremento. El patrón es menos evidente que la del crecimiento promedio del nivel, pues por ejemplo, en el periodo 2000-2012, de los municipios circunvecinos o más cercanos con Bogotá y que presentaron los mayores promedios del nivel del puntaje, se destacan Chía, Mosquera, La Calera y Sopó, como los que más crecieron respecto a sí mismos en este periodo; denotando probablemente procesos más tempranos de consolidación urbana, propios de las nuevas realidades de la dinámica regional, así como posiblemente de las oportunidades e incentivos de instrumentos como los POT.

Fig. 7. Evolución de la media del puntaje catastral 2000, 2012 y 2020

Fuente: Elaboración propia basada en IGAC (2022)

En este mismo periodo 2000-2012, crecen en proporción a su valor inicial de puntaje, El Rosal, Gachancipá, Bojacá, Guasca, Suesca, Subachoque (del tercer y cuarto anillo en su mayoría), entre los más relevantes, los cuales al menos en ese lapso de tiempo no fueron los de mayor dinámica urbana; pero sí muy probablemente, más asociados a procesos de parcelación y desarrollo de vivienda campestre, vinculada a dinámicas del suelo suburbano, de media y alta densidad, e intensidad de ocupación de este suelo rural (SDP, 2015).

Por otro lado, buena parte de los otros municipios que presentan los mayores puntajes inmobiliarios, así como de un crecimiento de estos valores en el periodo 2012-2020, están geográficamente relacionados con dinámicas inmobiliarias de reciente importancia, como es el caso de Madrid, Cajicá, Tocancipá, o con una trayectoria de subcentros regionales para el caso de Zipaquirá y Facatativá.

4.2.2 Eficiencia tributaria y dinámica del valor inmobiliario

Frente a los patrones de crecimiento del valor inmobiliario de los municipios, es importante observar cómo se ha dado la gestión de los municipios en el recaudo del impuesto predial, precisamente por lo que debería ser una expresión de eficiencia del accionar público en respuesta a las dinámicas inmobiliarias e incrementos de valor.

En la Fig. 8 se presenta una comparación del recaudo predial, tanto a nivel per cápita (población), como en el promedio de los predios urbanos (Predial/Predios Urbanos) para el periodo 2000-2020.

Fig. 8. Cambio Porcentual de la Media del Puntaje Catastral de los Municipios de RM 2000-2012 y 2012-2020

Fuente: Elaboración propia basada en IGAC (2022) y DNP (2021)

Como se puede observar, solamente los municipios de Tocancipá y Chía fueron los que crecieron por encima del 150% en el recaudo del impuesto predial per cápita, mientras que por arriba del 100% del crecimiento de este recaudo solamente se presentó Funza, Chocontá, Tabio y Tenjo. En el caso de Tocancipá, el promedio del recaudo predial de los inmuebles urbanos evidencia la influencia del desarrollo de grandes predios asociados al importante emplazamiento industrial; mientras que, en Chía, el crecimiento desde estas dos medidas es mucho más equilibrado, expresando su dinámica de consolidación urbana de predios residenciales y comerciales.

Fig. 9. Variación Porcentual Ingreso Predial de Municipios de la RM 2012 – 2020

Fuente: Elaboración propia basada en IGAC (2022) y DNP (2021)

Algunos otros municipios como Cajicá, Sesquilé y Suesca registran un crecimiento mayor del 50% del recaudo per cápita, llamando la atención el caso de Cajicá que muestra una caída del recaudo promedio de los inmuebles urbanos, en contraste con los registros de crecimiento del valor del puntaje catastral. El resto de los municipios no registran importantes crecimientos del recaudo, o más aún, una caída del recaudo del predial (en las dos mediciones) que claramente no se corresponde con las tendencias del crecimiento del valor inmobiliario en ese mismo periodo. Es de anotar que en el año 2020 cuando comenzó la pandemia COVID-19, se implementaron varias medidas de alivio sobre los recaudos tributarios, para mitigar el impacto de pérdida de ingresos y capacidad de pago de los hogares, como fue el caso de los impuestos prediales en el país y la región. Sin embargo, la tendencia a nivel de los municipios no cambia de manera importante, ni las reflexiones planteadas.

4.2.3 Impacto en el Valor Inmobiliario frente a la generación de rentas públicas

Por disponibilidad de datos para todo el universo y por representatividad de la dinámica inmobiliaria descrita, se presentan los resultados de los cambios de las áreas construidas, como expresión de un crecimiento de la edificabilidad, tal y como se muestra en la Fig. 10 los cambios de área resultan una buena expresión de la dinámica de los mercados del suelo e inmobiliarios en la RM, incentivada por las disposiciones de los POT.

Fig. 10. Impacto del Valor Inmobiliario por Aumento de Área Construida de los Inmuebles Respecto a la Variación del Recaudo Predial Municipal (2012-2020)

Fuente: Elaboración propia basada en IGAC (2022) y DNP (2021)

La figura contrasta a nivel municipal en el periodo 2012-2020 el Impacto (positivo y negativo) del cambio de valor inmobiliario frente al cambio del recaudo del impuesto predial. Incluye los niveles de significancia estadística (Pvalor) de la estimación del impacto, a través de las regresiones utilizadas en método DiDi, con el fin de evidenciar los casos donde el impacto se ajusta al modelo de estimación, con los datos y los supuestos definidos.

Se destaca como relación positiva entre ambos fenómenos a los municipios de Tocancipá y Chocontá, así como Chía, que en este caso es más evidente el efecto del cambio de valor durante el periodo, asumiendo un efecto de las disposiciones de sus POT. En el caso de los municipios con una baja variación en el recaudo frente a impactos positivos del valor inmobiliario, nuevamente se observa el caso de Sopó, pero además de manera más intensa el municipio de La Calera, en el que se observa un alto impacto sobre este cambio de valor; al cual se le contrapone un incremento del recaudo bastante bajo, o más aún como el caso del municipio de Madrid, con una disminución de este recaudo como expresión de un desaprovechamiento en los ingresos tributarios frente a un evidente incremento de las rentas urbanas de la mejora del valor de la tierra.

Asimismo, el análisis evidencia un grado de ineficiencia del recaudo, medido de esta manera para municipios importantes dentro de la región, como Facatativá y Zipaquirá; mientras que, por el contrario, los municipios Funza y Tenjo se destacan favorablemente, ya que expresan una relación más proporcional y positiva entre Impacto y recaudo (Fig. 10).

5 Conclusiones y recomendaciones

El análisis evidencia importantes transformaciones territoriales del entorno metropolitano. Los ciudadanos de Bogotá y de los municipios circunvecinos enfrentan cotidianamente externalidades negativas de unas aglomeraciones urbanas fragmentadas, segregadas, de continuos suburbanos que parecieran no tener límites, ni desde el mercado, ni desde el Estado, pese a los instrumentos de planificación, gestión y financiación existentes.

La expansión de las cabeceras urbanas, los cambios de clasificación y usos del suelo, sobre todo rural, así como las autorizaciones para mono usos residenciales (vivienda masiva a gran escala), la parcelación en vivienda campestre y la implantación de importantes áreas industriales-logísticas en corredores viales sin articulación con otros usos; están impactando los procesos de valoración inmobiliaria, sin que ello signifique mejores recaudos de los gobiernos municipales. Esto con el agravante de que es el municipio en cabeza de sus autoridades, el encargado de garantizar a sus ciudadanos mejores condiciones territoriales, mayor acceso y calidad de los servicios públicos y soportes urbanos para el desarrollo territorial. Esta ineficiencia en el recaudo público se expresa en la generación de los mayores valores de rentas urbanas como producto de las normas de ordenamiento territorial, pero no capturados directamente por la colectividad a través de los instrumentos destinados para ello.

Este escenario plantea desafíos importantes en materia de planificación territorial y de gestión fiscal y tributaria metropolitana, que permita fortalecer no solo los municipios de manera individual, sino el entorno en su conjunto. No sólo se trata de llegar a un acuerdo en materia de los potenciales normativos “razonables” para la región, por vocaciones y usos deseables, que ya se demostró hoy son incluso superiores a las tasas de crecimiento poblacional y que quizás en algún momento no muy lejano, serán evidentes por la no absorción de la oferta inmobiliaria producida (como ya sucede en países como México). Se trata de construir los mecanismos (sociales, políticos, económicos) que permitan construir ciudades y territorios que se complementen en sus usos y actividades, reduzcan o aprovechen de mejor manera las externalidades de la aglomeración y todo ello se vea reflejado en la calidad de vida de sus ciudadanos. En esta apuesta, la política urbana y territorial debe generarse a partir de acuerdos sociales y políticos de los distintos actores ciudadanos, agentes y actores involucrados en su concertación e implantación. Por ahora, en dicho acuerdo han primado los intereses de rentabilidad y generación de valor inmobiliario, sin que ello se haya visto reflejado en mejores condiciones de vida de los pobladores en los territorios.

En la conformación de gobiernos metropolitanos, ya sea bajo esquemas que promueven procesos más “propios de la coordinación, la cooperación y la administración del conflicto; es decir, formación de estructuras de gobernanza antes que de gobiernos” (Ruiz, 2020, p. 97), en una perspectiva más flexible de gobernanza metropolitana o de arreglos institucionales más formales; el problema de fijación de reglas e implementación de acuerdos que desarrollen fuentes de financiamiento público asociadas a las dinámicas metropolitanas, especialmente provenientes de la renta de la tierra, es un asunto que en la práctica tiene grandes retos por superar (Carruthers, 2012; Bird y Slack, 2013).

En el caso de Bogotá y su territorio metropolitano, la formalización de la hoy denominada Región Metropolitana Bogotá – Cundinamarca, mediante la Ley Orgánica No. 2199 de 2022, aparece como una oportunidad en la planeación y gestión regional de estos problemas a nivel supramunicipal. Esta figura incorpora instrumentos para la captura de valor con base suelo (plusvalía y contribución por valorización), pero también aquellos que se soportan en la gestión de la movilidad (Derechos por el uso de las terminales de transporte y los Centros de Intercambio Modal -CIM-); que se deben aprovechar para el beneficio de sus ciudadanos.

Sin embargo, la existencia formal de los esquemas asociativos debe complementarse con estrategias de integración metropolitana que incentiven la asociación de municipios con características y necesidades comunes, que prioricen el fortalecimiento y revitalización de las ciudades intermedias, las redes de ciudades y un ordenamiento equilibrado y equitativo que contemple, además la vulnerabilidad climática y las necesidades a futuro. Ejemplo de ello son los proyectos conjuntos de movilidad (sistemas masivos a partir de DOTS); ambientales y de espacio público (articulación de la estructura ecológica regional y ordenamiento alrededor del agua); además de planes de equipamientos (metropolitanos y de proximidad) y seguridad alimentaria de ámbito regional, entre otros.

La base de estas propuestas se sustenta en la visión regional de la planeación y gestión urbana y fiscal que permita capturar y redistribuir las rentas, no solo del suelo, sino de las actividades económicas localizadas en el territorio y que generan ganancias en varios momentos del proceso. Un instrumento clave en ello, es la implementación del Catastro Multipropósito como herramienta para abordar los desafíos en materia de reducción de la segregación socioespacial, la atención al fenómeno de la informalidad, la garantía de la seguridad jurídica de la propiedad, así como el fortalecimiento de las finanzas territoriales.

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7 Listado de acrónimos/siglas

CIM	Centros de Intercambio Modal
DANE	Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DiDi	Diferencias en Diferencias
DNP	Departamento Nacional de Planeación
IGAC	Instituto Geográfico Agustín Codazzi
RM	Región Metropolitana
SDP	Secretaría Distrital de Planeación

8 Agradecimientos y Fuente de financiación

Los autores agradecen las críticas constructivas recibidas, comentarios y sugerencias realizados por las personas evaluadoras anónimas, que han contribuido a mejorar y enriquecer el manuscrito original.

Artículo producto del Proyecto de investigación “Dinámica de los precios del suelo e instrumentos de captura de valor en la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca 2012-2020”. Proyecto Hermes UNAL 51769, apoyado por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, resultado de la Convocatoria Jesús Antonio Bejarano 2020.

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