Como punto de partida para revisar este caso específico, se debe hablar del Gasto Público Social (GPS), que tiene como finalidad proveer bienes y servicios a los ciudadanos y hogares colombianos. Por lo tanto, se espera que este tenga un efecto directo tanto sobre el nivel de vida de los hogares como sobre la redistribución del ingreso, y para esto último va a depender de la manera como se asignen, y en los bienes o servicios en que se distribuya.
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En lo que respecta a la educación, el GPS ha tendido a estabilizarse como proporción del PIB alrededor del 3,1 % del PIB (gráfico 1).
Su estabilización obedece a la evolución de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), que define la distribución de los recursos dentro del presupuesto. Si al GPS de educación que el Gobierno nacional contabiliza se le restan los recursos asignados por el SGP a educación, claramente se observa que el esfuerzo adicional es relativamente marginal (0,7 % del PIB) e inferior a la pérdida ocasionada con el cambio normativo que dio origen al SGP.
Esto equivale a decir que las asignaciones realizadas en el PGN para educación obedecen en lo fundamental a la constitucionalización de los recursos para proveer educación básica primaria y secundaria a los ciudadanos colombianos, que sabiamente se logró pactar entre los diferentes partidos y corrientes políticas en la Asamblea Nacional Constitucional, y no al esfuerzo adicional que dicen realizar cada año las administraciones de turno (gráfico 2).
Si no fuera por la constitucionalización de los recursos asignados a educación, salud, agua potable y saneamiento básico, la situación social sería mucho más precaria.
El GPS como proporción del PIB
El GPS se considera como uno de los mecanismos mediante el cual el Estado destina recursos para la provisión de bienes públicos esenciales a los cuales todo ciudadano debe acceder, como la provisión de bienes y servicios para los sectores menos favorecidos.
Según el informe del Observatorio de familia, del Departamento Nacional de Planeación para 2016, con este tipo de intervenciones por parte del Estado se espera que los habitantes con carencias de oportunidades puedan adquirir aquellos recursos y capitales que les permitan escalar en sus capacidades y en sus condiciones de vida.
El GPS en Colombia ha aumentado como proporción del PIB. Por ejemplo, en 2000 representaba el 10,3 % del PIB, y para 2019 ascendió a 13,3 %. En este periodo, el valor máximo fue de 14,5 % del PIB, en 2015 (gráfico 3).
Si bien el GPS ha aumentado, la tendencia de largo plazo ha sido a estabilizarse a pesar de las demandas continuas de los ciudadanos en términos tanto de vivienda, salud, educación y trabajo, entre otros, como de las deudas sociales que tiene el Estado con la población rural o con las víctimas del conflicto armado (indemnización administrativa, vivienda, restitución de tierras, proyectos productivos e inclusión social y productiva).
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Cuando se calcula el GPS como proporción del PGN sin el servicio de la Deuda Pública (intereses más amortizaciones), se observa cierta persistencia alrededor del 66 %. De igual manera se observa la forma de U invertida que han venido tomado los gastos en trabajo y seguridad social, como la estabilidad en educación y salud (gráfico 4).
Los componentes del GPS
En el GPS se contabilizan los gastos del PGN asociados con educación, salud, agua potable, pensiones, vivienda, recreación y deportes, entre otros. Según las cifras publicadas por el Ministerio de Haciendas y Crédito Público, el GPS en la vigencia fiscal de 2019 se concentró fundamentalmente en Trabajo –en este ítem las pensiones son un rubro importante– (46,1 %), Salud (25,2 %) y Educación (23,6 %) (gráfico 5).
En el ítem de trabajo y seguridad social, las pensiones representan un monto importante, y su evolución ha sido creciente desde 1994, estabilizándose en los últimos años alrededor del 3,5 % del PIB (gráfico 6).
El Sistema General de Participaciones (SGP)
El Situado Fiscal y la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación fue la principal fuente de recursos públicos definidos por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 para la provisión de bienes públicos esenciales de los ciudadanos colombianos, independientemente de su raza, credo o lugar de residencia.
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La evolución de estos recursos fue definida en la Constitución Política. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 ató la evolución de estos recursos a los Ingresos Corrientes de la Nación (que en lo fundamental corresponde a los impuestos directos e indirectos) y se esperaba que fueran creciente estabilizándose en un año determinado.
En el caso del Situado Fiscal, el artículo 10 (Nivel del situado fiscal) de la Ley 60 de 1993 estableció que la base de cálculo fuesen los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN), cuyos recursos para 1994, 1995 y 1996 corresponderían al 23 %, 23,5 % y 24,5 % de los ICN respectivamente, tomando como referencia que para 1993 estos representaron el 22,1 %.
A partir de 1997 la participación se mantendría constante en un 24,5 %. De igual manera, la participación de los municipios en el PGN para inversión en los sectores sociales tendría un valor igual al 15 % de los ICN en 1994, y se incrementará en un punto porcentual cada año hasta alcanzar el 22 % en 2001.
El Gobierno nacional y el Congreso de la República buscaron por diferentes medios reducir estos montos aduciendo tanto problemas fiscales como volatilidad en las asignaciones a los gobiernos subnacionales. Las autoridades subnacionales accedieron a dicha petición, y como contraprestación les asignaron recursos de libre destinación tanto para inversión como para funcionamiento.
A modo de conclusión, la sociedad colombiana debe aprender esta lección histórica y entender que es necesario constitucionalizar nuevos recursos para proveer bienes públicos esenciales como empleo, vivienda, alimentación y educación universitaria, entre otros, y que esos recursos deben de provenir de los impuestos de la nación y no de la discrecionalidad de las administraciones.
Así mismo debe comprender que una reducción de la carga impositiva tanto a las grandes empresas como a las personas naturales más ricas, conlleva reducciones en el GPS como en la provisión de bienes públicos esenciales que reclaman los ciudadanos, pues no existe evidencia empírica suficiente de que una reducción de la carga fiscal conlleve aumentos en la tasa de crecimiento como en el empleo formal y de calidad. Eso solo corresponde a lo que Thomas Piketty denominó en su publicación de 2019, “capital e ideología”, como la narrativa que toda sociedad utiliza para justificar sus desigualdades.
Con el artículo 44 queda abierta la propuesta para que las demandas y sentencias en contra de algunas universidades públicas sean cubiertas por el PGN si así se requiere, o tengan que sacar de su propio dinero para quedar a paz y salvo.
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