¿Es posible la autonomía local y regional en Colombia?
Imagen 01- Aunque la Constitución de 1991 reconoce autonomía
de las entidades territoriales, difícilmente se ejerce en departamentos y
municipios. FOTOGRAFÍA DE GUILLERMO SANTOS
Una mayor autonomía de los municipios y departamentos del
país ayudaría a encontrar formas de romper la rigidez del Estado colombiano y
promovería la toma de decisiones para cumplir con los intereses reales de los
habitantes en sus territorios.
Por: Marcela Lozano Borda*
Colombia ha sido un país centralista por excelencia; pocos
periodos de descentralización ha tenido el país después de su independencia. Y
este sistema se ha arraigado tanto, que tal vez se le tiene miedo a la
autonomía de las regiones... un miedo que no se puede mantener si se quiere un
país sostenible, justo y en paz.
La investigadora Vanessa Suelt Cock, di- rectora del
Doctorado en Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, ha nestudiado
mecanismos de diseño institucional que contribuyan a dividir el poder de manera
horizontal, es decir, formas en que los municipios y departamentos tengan el
mismo poder político que el Estado central en nuestro país. Este trabajo parte
de observar que la ausencia de esa división equilibrada de poder ha implicado
problemas territoriales que han redundado en el abandono estatal en muchas
zonas de Colombia.
“Me interesaba reflexionar qué estaba pasando con la
autonomía local y pensar también qué estaba pasando con la autonomía regional
en el país”, señala Suelt, líder del proyecto de investigación “La autonomía
regional y local: una visión comparada. Aportes para el caso colombiano”. Y
añade: “La mayoría de servicios que tenemos como ciudadanos están a cargo de
los municipios. Así, entre mayor poder jurídico estos tengan, representado en
un mayor poder económico, sus habitantes lograrán acceder a una mejor calidad
de vida porque contarán con los ser- vicios que realmente necesitan”.
La investigación se llevó a cabo a la luz de un análisis
histórico de las constituciones de Colombia, el cual contrastó los diseños
institucionales efectivamente realizados con las reformas adelantadas a partir
de la Constitución de 1886 y luego constató cómo queda ello consignado en la
Constitución de 1991. Se revisaron los documentos normativos para verificar el
lugar que tenía la autonomía territorial en las políticas públicas, en los desarrollos
de los municipios, en la prestación de servicios, y para comprobar si contaban
con los recursos suficientes.
A partir de este análisis, se encontró que tras la
Constitución del 91, cada vez se ha limitado más la autonomía. Los municipios colombianos
tienen muy poco poder político, porque las decisiones más importantes del
Estado están en cabeza del nivel central.
El problema de la falta de autonomía
Pese a que la Constitución de 1991 reconoce la autonomía de
las entidades territoriales, hay muy poca flexibilidad para ejercerla en los
municipios y departamentos del país. A esta situación se suma que la
participación de municipios y departamentos en los gran- des temas políticos y
económicos del Estado es muy limitada, lo que se evidencia en leyes que
intervienen en la gestión local, centralizando recursos y ampliando controles.
Así, la autonomía reconocida constitucionalmente se reduce a un plano
administrativo.
Imagen 02. El reto: construir mecanismos para que los
ciudadanos manifiesten las necesidades de sus territorios. FOTOGRAFÍA DE
GUILLERMO SANTOS
Suelt explica que un esquema de este tipo deja un espacio
muy pequeño para el desarrollo de procesos políticos y económicos diversos que
atiendan las necesidades locales y limita la participación de los entes
territoriales en las decisiones importantes del Estado.
Es claro que si no hay participación de los territorios y el
diseño estatal entorpece la adecuada distribución de los recursos en las zonas
más pobres del país, no hay bienestar. “Resulta que fumigan con glifosato pese
al desacuerdo de la población; que se hacen concesiones para la explotación
minera que no le interesan a la comunidad porque se contamina el agua; entonces
nos tenemos que preguntar cuáles son los intereses de ese Estado”, afirma
Suelt.
Como se ha señalado previamente, los desarrollos
legislativos del país no han permitido la flexibilización del Estado. Un
ejemplo de ello es la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que hace
énfasis en lo asociativo, pero no distribuye el poder político. La distribución
de las regalías, modificada mediante la Ley 1530 de 2012, tiene también una
orientación centralizadora. Si bien más territorios pueden participar de estos
recursos, la creación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión
(OCAD) reduce su uso directo; en este caso, la autonomía es impedida bajo el
argumento de que los territorios no saben manejar apropiadamente dichos
recursos.
La flexibilidad territorial
A través de un estudio comparado de los diseños
institucionales de otros países, la investigación plantea que los Estados federados,
es decir, aquellos que reconocen dos niveles con poder político diferenciado,
compuestos de un lado por un Estado federal central y, de otro, por los estados
que hacen parte de esa unidad general, brindan mayor flexibilidad en la
configuración de la organización territorial, dado que presentan diversos
grados de autonomía. Esta circunstancia repercute en el reconocimiento de la
diversidad económica, cultural y política.
En Estados de este tipo —como Alemania o Estados Unidos—,
existen regulaciones variadas según las necesidades, identidades e historias de
cada territorio, porque consideran la diversidad dentro de una unidad estatal,
mientras que el Estado unitario la niega y es de carácter homogeneizador, pues
solo hay una estructura de poder. “El Estado federal reconoce que hay muchos
centros ca- paces de compartir ese poder y que tienen unas competencias
específicas en materias que son de su particular interés. Yo no puedo tomar una
decisión nacional si no he mirado cómo funciona esa decisión a nivel local, y
si tiene o no una implicación”, explica Suelt. La investigación concluye que es
necesario construir mecanismos que rompan la rigidez del Estado unitario
colombiano y que permitan que, en la toma de decisiones polí- ticas, cada
municipio y departamento sean los protagonistas. De este modo la relación no se
daría solo a través de las transferencias, sino que los recursos se
compartirían de manera más equitativa de acuerdo con las necesidades y las
poblaciones vulnerables de los territorios. “Hay que pensar cómo hacer un
diseño que no beneficie solamente a las mismas tres o cuatro ciudades que han
sido focos de inversiones y de infraestructura en los últimos 50 años, sino que
equilibre esas inversiones y esa infraestructura”, propone la investigadora.
Del temor por el disenso a la participación
Tal vez por la permanencia de un conflicto tan extenso se le
teme a la autonomía de los territorios, pues esta puede llevar al disenso
continuo. Y es de esperar que no sean pocas las confrontaciones entre los
intereses del nivel central y los del nivel territorial.
El estudio hace un llamado al diseño de un Estado que
facilite a los municipios y departamentos la negociación, el manejo de los
conflictos y la toma de decisiones, por medio de mecanismos que orienten sobre
cómo se van a afrontar los conflictos cuando un territorio no esté de acuerdo
con una decisión del Estado central. Por esto, sugiere Suelt, “se trata de
prepararse para el disenso y de construir mecanismos que procuren que los
habitantes se manifiesten según las necesidades de su territorio. Al final,
esta puede ser la única posibilidad para mantener la paz en nuestros
territorios”.
Actualmente la investigación se encamina hacia la
formulación de mecanismos cooperativos para la toma de decisiones desde el
nivel local al nacional, teniendo en cuenta para ello los esquemas de los
Estados federales. Con este fin se han empezado estudios concretos con
municipios para determinar los problemas y posibles soluciones a la planeación
para el desarrollo local y territorial. “Estos procesos son de construcción colectiva
y creo que son posibles. Ha habido momentos históricos en los que se han dado
más impulsos que en otros, pero considero que esta es una etapa para
reflexionar a la luz de los acuerdos de paz. Hoy es fundamental pensar si con
esta coyuntura de cambio podremos tener un diseño estatal para futuras
generaciones que van a materializar dichos acuerdos. Como concluye Suelt, es
una oportunidad de pensamiento para incrementar el poder político de los
territorios de manera más equilibrada y contribuir a un país viable y sostenible”.
PARA LEER MÁS:
» Suelt Cock, V. (2008). “La organización territorial colom-
biana frente a la tendencia de configuración federal”. Revista de Estudios
Socio Jurídicos 1, 155-200.
» Suelt Cock, V. (2013, jul.-dic.). “Un nuevo paradigma del
Estado unitario: la asimetría territorial y los esquemas de coordinación”.
Universitas 127, 309-339.
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