Jorge Armando Rodríguez Alarcón*
Gracias a los contribuyentes
Tras un proceso que se vio opacado por el trámite simultáneo de la reforma tributaria, a mediados de octubre el Congreso aprobó el Presupuesto General de la Nación (PGN) de 2023, la ley más importante de asignación de los dineros públicos.
El asunto tal vez hubiera pasado desapercibido si no fuera por un mensaje personalizado del director de la DIAN, en el que agradecía a los contribuyentes por cumplir la obligación de declarar y pagar el impuesto sobre la renta, e informaba sobre la distribución de sus aportes “entre todos los rubros del presupuesto”.
El mensaje fue recibido con sentimientos encontrados por la opinión. “Es extraño que una entidad del Estado le agradezca a uno por algo”, anotó un usuario de las redes sociales, mientras que otros expresaron preocupación por la destinación de los recursos, especialmente por “el hecho de que buena parte de nuestros impuestos se van al pago de deuda pública”, como escribió el autor de un blog.
Cabría esperar que el PGN del año entrante, por ser el primero aprobado bajo la administración Petro, recogiera los programas del nuevo gobierno. Pero el asunto no es tan sencillo: el PGN de 2023 es, en realidad, producto de las administraciones Duque y Petro, los constituyentes del 91 y los congresistas actuales y anteriores, combinados en distintas proporciones.
Unos culparon por ello al presidente Petro, otros al expresidente Duque; y no faltaron las alusiones al neoliberalismo y al populismo. Pero ¿qué pasa con el presupuesto del año entrante?, ¿cuáles son sus características principales?, ¿qué tan fundadas son dichas preocupaciones? y ¿qué tan bien repartidas están las culpas?
Entre Petro y Duque
El PGN de 2023 asciende a un valor de 405,6 billones de pesos, equivalentes ―según las proyecciones oficiales― al 27,7 % del PIB, con un aumento de 2,4 % del PIB respecto del 2022.
Cabría esperar que el PGN del año entrante, por ser el primero aprobado bajo la administración Petro, recogiera los programas del nuevo gobierno. Pero el asunto no es tan sencillo: el PGN de 2023 es, en realidad, producto de las administraciones Duque y Petro, los constituyentes del 91 y los congresistas actuales y anteriores, combinados en distintas proporciones.
Por disposición constitucional, el gobierno saliente debe presentar al Congreso, dentro de los diez primeros días de la legislatura que comienza el 20 de julio, el proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que, una vez aprobado, debe ejecutar el gobierno entrante. Eso vale para todos los gobiernos e implica que Petro debe ejecutar en el 2023 un presupuesto preparado en gran parte por Duque.
Así, por ejemplo, los subsidios al consumo de combustibles, que hasta entonces no se incluían en las cuentas del gobierno central, fueron incorporados en el proyecto de presupuesto inicial por un monto de 19 billones de pesos (1,3 % del PIB), elevando el déficit fiscal formalmente reconocido y pasándole a la administración Petro la “papa caliente” de subir los precios de los combustibles para reducir los subsidios y liberar recursos para otros fines.
Si bien la idea del constituyente de 1991 fue propiciar cierta continuidad en las funciones a cargo del Estado, surge ahí una fuente de tensiones, en especial cuando son opuestas las orientaciones ideológicas de los gobiernos saliente y entrante.
¿Cómo quedó repartido el presupuesto?
Usando la clasificación funcional del presupuesto, el principal rubro al que se destinarán los recursos del Gobierno Nacional Central (GNC) en 2023 no es el servicio de la deuda, sino los gastos de funcionamiento (62,5 % del total).
El nombre ‘gastos de funcionamiento’ no suele gustar mucho y hay quienes a priori los consideran un desperdicio. Pero estas generalizaciones no les hacen justicia. Ahí están incluidos desde los pagos a los maestros, pasando por los del personal de defensa y seguridad, hasta los de las ‘corbatas’ y los nombrados en cargos públicos por nepotismo. Su necesidad y conveniencia debe, pues, examinarse caso por caso.
Más que el servicio de la deuda en general, lo problemático hoy en día es el pago de los intereses (4 % del PIB en 2022). El crédito se ha encarecido con la inflación mundial y con el aumento de las tasas de interés por parte de los bancos centrales en su intento por combatirla.
Pero la administración Duque tampoco contaba con total discrecionalidad para determinar el contenido del proyecto de presupuesto que le dejó a Petro. También por disposición legal, hay partidas presupuestales que deben incluirse y sobre las cuales el gobierno de turno tiene una injerencia limitada, a veces ninguna.
Tal es el caso, por ejemplo, del Sistema General de Participaciones de los departamentos y municipios, que financia la educación y la atención en salud básicas.
Lo anterior da lugar a las llamadas inflexibilidades presupuestales, de las que se quejan algunos economistas— y no siempre con razón porque algunas ‘inflexibilidades’ resultan convenientes—: ¿qué tan bueno sería que los recursos para pagar a los médicos dependieran enteramente de la capacidad de cabildeo que cada gobernador y alcalde desplegara cada año en los despachos ministeriales en Bogotá?
El servicio de la deuda pública, que comprende las amortizaciones y los intereses, absorberá el 19,2 % del presupuesto de gastos en el 2023 ($78 billones) o, desde otra perspectiva, el 5,3 % del PIB. No es una bicoca; las preocupaciones de los contribuyentes, por el peso de este rubro, tienen su razón de ser.
No obstante, hay que tener en cuenta que el Gobierno Nacional, además de pagar las amortizaciones, recibe los desembolsos de los nuevos créditos contratados. Por eso, lo que importa en últimas es el efecto neto de las amortizaciones y desembolsos sobre el saldo de la deuda. En 2023, según el PGN, los desembolsos superarán a las amortizaciones por $36 billones (2,4 % del PIB).
El endeudamiento, que ha registrado una tendencia creciente desde 2012, alcanzó durante la pandemia un nivel sin precedentes en el último siglo (59,5 % del PIB en 2021), y ayudó a amortiguar el golpe del desempleo y el empobrecimiento de la población, cumpliendo así un papel anticíclico.
Más que el servicio de la deuda en general, lo problemático hoy en día es el pago de los intereses (4 % del PIB en 2022). El crédito se ha encarecido con la inflación mundial y con el aumento de las tasas de interés por parte de los bancos centrales en su intento por combatirla.
Según el calendario fijado por la Constitución, cuando el gobierno saliente deja la presidencia el PGN todavía está en trámite en el Congreso. Por esta razón, al igual que todos los nuevos gobiernos bajo la Constitución de 1991, el gobierno Petro tuvo la oportunidad de incidir en la definición del presupuesto de 2023 y, en efecto, así lo hizo, aunque los cambios que promovió y logró son parciales, pues no podía, dada la inercia presupuestal, hacer borrón y cuenta nueva.
El cambio más cuantioso se produjo en el rubro de inversión. La administración Duque había propuesto un recorte de la inversión pública de 5,1 % del PIB en 2022 a 4,1 % en 2023. Contrariando el recorte propuesto por Duque, ese rubro se adicionó en algo más de $11 billones.
Esta adición presupuestal, financiada primordialmente con recursos provenientes de Ecopetrol y de la DIAN, puede considerarse la primera expresión contante y sonante de las prioridades del gobierno Petro.
Los tres sectores más beneficiados con los nuevos recursos son Agricultura ($1,9 billones), Minas y Energía ($1,5 billones), y Paz ($1,3 billones), según los datos del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana.
El cambio que viene en el 2023
Se prevé que la reforma tributaria recién aprobada arroje en 2023 recaudos adicionales del orden de $20 billones (1,3 % del PIB). Puesto que estos recursos no están todavía incorporados en el PGN, el Ministerio de Hacienda ha anunciado que en la siguiente legislatura presentará al Congreso un proyecto de adición presupuestal para determinar su destinación.
La adición presupuestal relacionada con la reforma tributaria permitirá vislumbrar qué clase de transformación habrá bajo el “Gobierno del cambio”.
Por ahora, el rompecabezas consiste en que hay muchas promesas y propuestas de campaña y de gobierno ―entre ellas, el ingreso básico para adultos en edad de jubilación carentes de pensión, la asignación para madres cabezas de hogar vulnerables y la compra de tierras para distribuir entre los campesinos, para no hablar de la reducción del valor del SOAT para motos y taxis― rivalizando entre sí por un presupuesto de ingresos aliviado por los dividendos de Ecopetrol y los recaudos de la DIAN, pero aun así limitado frente a la magnitud de las demandas.
El ministro de Hacienda ha dicho que el propósito de los recaudos de la reforma tributaria es “reducir la deuda social histórica con la población más vulnerable”. Se trata de un propósito manifiestamente encomiable.
Para conseguirlo, está por verse no solo cómo se resuelve el rompecabezas presupuestal, en términos de prioridades, programas y asignación de fuentes de financiación, sino cómo todos estos desafíos se hacen compatibles con el cumplimiento de la regla fiscal, en medio de la desaceleración económica mundial.
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