Por Luis Fernando
Acebedo Restrepo[1]
Cómo
se desarticuló el proyecto de vivienda de interés social por la burda
especulación inmobiliaria
El macroproyecto de
vivienda de interés social de la Comuna San José en el centro expandido de
Manizales es quizás uno de los Grandes Proyectos Urbanos más importantes y
estratégicos que haya emprendido la ciudad en el presente siglo, no solo por la
magnitud de recursos invertidos (alrededor de un billón de pesos y contando)
sino por la complejidad de los procesos de planeación-gestión que requiere este
tipo de operaciones urbanas.
Desde el año 2009
hasta hoy (2022) se han entregado menos de 350 apartamentos de los 4500 que se
tienen previstos y se han expulsado alrededor de 10 mil personas mediante la
enajenación o expropiación de sus viviendas. Un balance muy preocupante
agravado por el hecho de que en estos primeros trece años se han implementado nueve
(9) resoluciones modificatorias que han transformado radicalmente el proyecto de
vivienda social hasta reducirlo a un burdo proceso de habilitación de suelos
rentables y especulación inmobiliaria para el mercado privado.
Tabla 1.
Principales modificaciones en las resoluciones de aprobación del MVISN San
José.
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Nº |
PLAN |
CAMBIOS
DE FONDO |
|
1 |
Resolución 1453 de 2009 |
Aprueba el Macroproyecto: Define dos Unidades de Ejecución: UEU1: Avenida
Colón, Sectores normativos A, B, C, D. UEU2:
3500 viviendas (2500 VIP) |
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2 |
Resolución MAVDT 1527 de 2010 |
UE1: Se cambian los sectores normativos por 4 Planes Parciales de
renovación urbana. UE2. La Avanzada (5 UE). Reubicación 360 familias en el
barrio San Sebastián, Ciudadela Norte. Supresión de equipamientos. Se
habilita más suelo urbanizable en el sector de La Avanzada sobre áreas de
riesgo no mitigable. |
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3 |
Resolución MAVDT 1793 DE 2011 |
UE1: En 4 UEU se pueden formular 1 o varios Planes Parciales. UEU2:
pasa de 5 a 11 UE. Duplica Índice de Construcción a 3.5. Se independiza el
CISCO de UEU. |
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4 |
Resolución MVCT 0483 de 2012 |
UE1: Cambio de usos del suelo en área de planes parciales. UE2: Pasa
de 11 a 13 UEU. Se disminuye área de riesgo no mitigable. Se habla de áreas
de cesión |
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5 |
Resolución MVCT 693 de 2013 |
UE1: La UEU-A sale de PP. UE2: Pasa de 13 a 19 UEU, incrementa a 10
pisos. Planes de Implantación y Regularización para legalizar usos prohibidos.
Modifica Estructura de Espacio Público- Salen parques del Sistema de Espacio Público.
En La Avanzada los edificios se agrupan en manzanas que incluyen cesiones
públicas sin construcción (privatización); se incrementa a 10 pisos por
edificio. En sector par vial Avenida Colón se suprime UEU-A como plan
parcial, se traslada a PIB 13, fuera del macroproyecto. Se reconfiguran áreas
de conservación ambiental y zonificación de amenazas y riesgo. |
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6 |
Resolución MVCT 0902 de 2014 |
UE1: Pasa a 8 UE, se suprimen Planes Parciales, desaparece reparto
de cargas y beneficios con la aprobación del “Proyecto Urbanístico General” y
se habilita construcción NO VIS. UEU2: Pasa de 19 a 22 UEU, pasan de 10 a 15
pisos de altura en La Avanzada. Se vuelve receptor de VIP proveniente del Par
Vial Avenida Colón. Aumenta a 4404 unidades de vivienda. Algunas UE se especializan en VIP. Desaparece
del presupuesto el costo de la Av. Colón. Desaparece Plan Parcial de La
Galería y la PIP13. Aparece el sector Central. |
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7 |
Resolución MVCT 0565 de 2015 |
Legaliza el reasentamiento en Proyecto San Sebastián (operación
interligada). Se precisa el tratamiento de renovación urbana como
justificación para considerar La Avanzada y Par vial Avenida Colón como
motivo de utilidad pública. Se aplica Planes de Implantación y Regularización
en tratamiento de renovación urbana (reactivación). Zona mixta: vivienda no
VIS + Comercio y Servicios, se permiten edificios de 11 y 13 pisos o más
según topografía. Se incluyen extensas normas de urbanismo y construcción. Se
incorpora el sector Central para construcción de espacio público a cargo del
presupuesto público. |
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8 |
Resolución MVCT 085 de 2016 |
Se incorporan la plaza Alfonso López y el Parque Liborio como objeto
de programas de recuperación y mejoramiento. Se hacen ajustes a usos del
suelo en sector La Avanzada ampliando comercios y servicios; también en
sector par vial Avenida Colón. Las áreas libres se incorporan al régimen de
propiedad horizontal de los conjuntos habitacionales. |
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9 |
Resolución MVCT 0544 de 2017 |
Consolida disposiciones anteriores |
Fuente:
elaboración propia (2022).
Su principal
estrategia fue la compra generalizada de antiguas viviendas a precios de 2009 y
la construcción acelerada y con poco rigor técnico de una vía en forma de par
vial que no logró culminarse, mediante la cual se desarrolló un proceso de
integración inmobiliaria en los mejores suelos del centro ampliado de Manizales
denominados “zona mixta” (110 hectáreas) para ofertar usos más rentables de
comercio, servicios y vivienda para sectores medios de la población.
Pese a ser
considerado desde sus inicios como un proyecto de naturaleza mixta, los recursos de inversión privada aún no
llegan, pese a garantizarles todos los beneficios posibles que van desde la
apropiación privada de las plusvalías al excluir del área la aplicación de instrumentos
para su recuperación, la libertad de usos, los máximos aprovechamientos
edificatorios, el traslado gratuito de las obligaciones en materia de
construcción de VIS y VIP de la zona mixta hacia otras Unidades de Ejecución en
el barrio La Avanzada, y la construcción de las principales infraestructuras y
equipamientos urbanos con cargo al presupuesto público.
Desde que este
proyecto fue aprobado mediante la resolución MAVDT 1453 de 2009 estaban
definidas las estrategias principales de actuación anteriormente mencionadas.
Sin embargo, un refinado ejercicio de modificaciones parciales en su largo
proceso de ejecución logró cambiar la naturaleza y los fines principales del
proyecto. ¿Qué cambió?:
-
Ya no es un
macroproyecto. Dos razones podrían justificar esta
decisión: la primera, el fracaso de la política nacional de VIS articulada a
los macroproyectos, luego de la sentencia de la Corte Constitucional C-149 de
2010 que declaró inexequible los artículos del Plan de Desarrollo del gobierno
Uribe que centralizó la gestión de los MVISN en el MAVDT y obligó a su
reformulación tomando como premisa el reconocimiento de la autonomía municipal
y los POT como determinantes del desarrollo territorial[2]; y la
segunda, el interés por habilitar suelos urbanizables de carácter céntrico para
facilitar la captura de las plusvalías urbanas por parte del sector privado
mediante la renovación urbana, con lo cual, la integralidad teórica de la
operación inmobiliaria basada en el reparto equitativo de cargas y beneficios,
resultaba un obstáculo para tales fines.
-
Ya no es de
Interés Social Nacional. El propósito
principal de esta declaratoria estaba asociada a la posibilidad de destinar
recursos del gobierno nacional y municipal para proveer obras de utilidad
pública destinadas a fortalecer la política VIS, VIP. Con base en esa figura se
han logrado incorporar al Macroproyecto alrededor de 1 billón de pesos, tanto
del gobierno nacional como de vigencias futuras del presupuesto municipal, así
como la monetización de bienes y activos municipales. Para lograrlo se crearon dos fiducias de
naturaleza privada, una para la administración de los predios y recursos
invertidos en la zona mixta (Patrimonio autónomo Matriz) y otra para la
construcción de VIS y VIP con recursos del gobierno nacional (Patrimonio autónomo
VIP y VIS). La primera es meramente especulativa y nada tiene que ver con el
interés social nacional, mientras que la segunda busca cubrir las obligaciones
de los futuros inversionistas, pero con recursos públicos nacionales.
Con los recursos
invertidos, la zona mixta se orienta a lograr la máxima rentabilidad de futuros
inversionistas privados, toda vez que el presupuesto público consolidó y
revalorizó el suelo, liberó de cargas a las unidades de actuación urbanística,
excluyó dichos predios del cobro de plusvalías urbanas, asignó los máximos
aprovechamientos y, como si fuera poco, incorporó dos instrumentos nuevos que
tienen como propósito legalizar cualquier excepcionalidad no prevista. Se trata
de los llamados planes de “implantación” y planes de “regularización”. El
primero tiene como propósito aprobar usos de “peligrosidad” o “impacto
urbanístico o ambiental”; y el segundo, destinado al “planeamiento” y “mitigación”
de usos del suelo no permitidos.
Toda la oferta VIS
y VIP se concentró en la zona del barrio La Avanzada. ¡Es un sector de fuertes
pendientes con una gran área de este suelo considerado como “no mitigable”! Sin
embargo, las resoluciones de aprobación posteriores han introducido cambios
sustanciales a la caracterización del suelo sin estudios técnicos como lo
demandan las normas, con lo cual, aquellas zonas que fueron consideradas
inicialmente como de manejo ambiental para la consolidación del parque
Olivares, están siendo destinadas como zona receptora para la expansión de
proyectos VIP y zona de expulsión de población de viviendas autoproducidas mediante
reasentamientos en el proyecto San Sebastián localizado en la periferia norte
de la ciudad. En ambos casos la financiación se garantiza por los planes nacionales
de VIS y VIP, mas no como una consecuencia del pago de las obligaciones de las
Unidades de Actuación Urbanística más rentables del proyecto.
En este sentido,
el papel de la ERUM se consolida como operadora inmobiliaria de la zona mixta
principalmente, dejándole al Ministerio de Vivienda actual la financiación de
los proyectos de vivienda social en el sector de La Avanzada. No resulta
extraño que hoy ninguna institución nacional o local responda por el Macroproyecto
San José porque en términos reales ya no existe.
La pérdida de
estas dos motivaciones social y espacialmente justas, (la actuación urbana
integral de los macroproyectos y el interés social nacional) inspiradas en la
Ley 388/97 provocaron la desintegración total del proyecto y la desaparición de
los principios rectores del urbanismo, a saber, la función social y ecológica
de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la
distribución equitativa de cargas y beneficios. Y obviamente al desaparecer los
principios que regulan la función pública, también se sustrae la participación
democrática en las acciones urbanísticas orientadas a concertar entre los
intereses sociales, económicos y ambientales.
El reclamo
constante de la ciudadanía para ejercer su derecho a participar efectivamente
de las decisiones fue escamoteado todos estos años, lo cual motivó a que recientemente
un grupo de ciudadanos reclamara este derecho ante los jueces de la república. El
juzgado segundo administrativo del circuito de Manizales reconoció el pasado 18
de febrero de 2022 el incumplimiento de este derecho por parte de la Alcaldía
de Manizales y la ERUM respecto del Macroproyecto San José y ordenó a ambas
instituciones proceder de manera inmediata a ”formalizar acciones y mecanismos
reales, concretos y serios en los que se involucre a la comunidad afectada por
dicho Macroproyecto, escuchando a los voceros legalmente constituidos y
fortaleciendo, hasta donde sea posible la conjugación de intereses de los
intervinientes (Estado y Comunidad), proceso en el cual, de ser pertinente, se
incluya al Concejo Municipal para lo de su competencia constitucional y legal
en asuntos de control político”.
Tanto comunidad
como Concejo Municipal son dos actores excluidos de las decisiones del
macroproyecto de marras. El primero porque nunca ha sido convocado y tampoco se
han atendido sus propuestas de reformulación del macroproyecto; el segundo,
porque no se le han devuelto las competencias desde que la corte constitucional
falló a favor de la autonomía municipal y se reformularon los macroproyectos
para ser desarrollados sin sobreponerse a las directrices de los POT vigentes (Ley 1469/11).
Es un fallo de una importancia estratégica porque obliga a dar un giro de 180º a la planeación-gestión del macroproyecto San José; sin embargo, hasta la fecha de escritura de este artículo (junio de 2022) aún no han sido convocados los diferentes actores para definir “los mecanismos reales y concretos” mediante los cuales se abordará la participación ciudadana hacia el presente y futuro de esta operación urbana.
La reformulación del macrodesastre actual es un imperativo que debe
fundamentarse en dos principios rectores: integralidad y humanidad. Las
directrices básicas de la reformulación en un sentido democrático están
contenidas en el “Manifiesto por la reformulación del Macroproyecto San José”,
propuesta que realizó la Alianza Ciudadana y Universitaria por la Comuna San
José en 2013 y entregó a la administración municipal de la época sin obtener
ningún tipo de respuesta. La tendencia es que ante la violación sistemática de
la ley y los DDHH, las comunidades hagan uso de las acciones judiciales de
diferente tipo para obligar a reformular el macrodesastre en un sentido
democrático. Ese camino ya está en desarrollo.
***
[1] Arquitecto, Doctor en Urbanismo. Profesor titular de la Escuela de
Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia. Este artículo
está basado en la investigación titulada “La renovación urbana de la comuna San
José en Manizales: Un análisis socioespacial desde la trialéctica de los
espacios concebidos, vividos y percibidos” que el autor presentó requisito de
ascenso a la categoría a profesor titular en 2019.
[2] Desde que se aprobó la Ley 1469/11 que reformuló la política los
macroproyectos de VIS y VIP no se han vuelto a aprobar nuevos macroproyectos a
nivel nacional.
***
Fuente: SMP Manizales 1912-2022: “Ciento Diez Años de Civilidad”.
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